TÜRKİYE’DE MERKEZ BANKACILIĞI
GAZİ ERÇEL
Sofya
Bulgaristan Merkez Bankası’nın 120. kuruluş yıldönümü
münasebetiyle yapılan konuşma
Herşeyden önce, katılmaktan büyük bir memnuniyet duyduğum böyle bir konferansı düzenledikleri için başta Sayın Başkan Gavriisky olmak üzere Bulgaristan Merkez Bankası’na teşekkür etmek istiyorum. Aynı zamanda, Bulgaristan Merkez Bankası’nın 120. kuruluş yıldönümünü kutluyorum.
Bugünkü konuşmamda, Türkiye’de merkez bankacılığının tarihçesi ve geçmişte uygulanan para politikaları üzerinde durup Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın orta vadeli hedeflerini kısaca ele almak istiyorum.
Türk merkez bankacılığının geçmişi Osmanlı İmparatorluğu dönemine kadar
dayanır. Modern merkez bankacılığının
bazı görev ve yetkileri, 1856 yılında Fransız ve İngiliz ortaklığı ile Bank-ı
Osmani adı altında kurulan ve 1863 yılında Bank-ı Osman-i Şahane adını alan bir
devlet bankası tarafından üstlenilmişti.
Çoğunluk hisselerinin İngiliz ve Fransızlara ait olduğu Bank-ı Osman-i
Şahane, banknot ihraç etme imtiyazı ve tekeline sahip bulunuyordu. Hükümet bu
imtiyaz süresince kağıt para çıkarmamayı ve bu konuda başka kuruluşlara izin
vermemeyi kabul ediyordu. İç ve dış borçlara ilişkin faiz ve anapara
ödemelerini üstlenecek olan Bank-ı Osman-i Şahane, devletin haznedarlığını
yapacak, devlet gelirlerini toplayacak, Hazine ödemelerini yerine getirecek
ayrıca hazine bonolarını iskonto edecekti.
Ulusal sermayeli bir merkez bankası oluşturulması, modern Türkiye
Cumhuriyeti’nin kurulmasından hemen sonraki döneme rastlar. 1926 yılından
itibaren hazırlıklara girişilmiş, 11 Haziran 1930’da Türkiye Cumhuriyet Merkez
Bankası Kanunu kabul edilerek Banka kurulmuş ve resmen çalışmaya 1 Ocak 1932’de
başlamıştır.
Bir anonim şirket olan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası hisselerinin
çoğunluğu Hazine’ye aittir.
Orijinal Merkez Bankası Kanunu'nda yapılan bazı değişikliklerden sonra,
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Banka Meclisi, aynı zamanda Banka Meclis
Başkanı da olan Merkez Bankası Başkanı ile Hissedarlar Genel Kurulu tarafından
seçilen altı üyeden oluşmaktadır. Başkan, Bakanlar Kurulu tarafından beş yıllık
bir süre için atanır ve bu sürenin sonunda yeniden atanması mümkündür. Ayrıca,
görev süreleri üç yıl olan dört tane de Başkan Yardımcısı vardır.
Merkez Bankası'nın sorumlulukları Türk ekonomisinin şartları ve yapısında
meydana gelen değişikliklere paralel bir gelişme göstermiştir. 1930'lu yılların
durgunluk ortamını yansıtan ilk Merkez Bankası Kanunu'nda, Merkez Bankası'nın
temel görevi, Türk devletinin ekonomik
kalkınmasını desteklemek olarak belirlenmiştir. Buna göre, reeskont oranını
belirlemek, para piyasalarını geliştirmek ve Hükümetle müştereken Türk
parasının değerini korumak Merkez Bankası’nın görevleri arasındadır.
Daha sonraki yıllarda, Merkez Bankası Kanunu, çoğunlukla, kamu finansman
açıklarını kapatmayı kolaylaştırıcı hale getirilmiş, bu değişikliklerle Merkez
Bankası Hazine'ye ve Kamu İktisadi Kuruluşları'na (KİT) kredi verir hale
gelmiştir.
Ancak, liberal politikaların önem kazandığı ve enflasyonun ekonomi için
temel sorun hale geldiği son yıllarda, Merkez Bankası'nın temel önceliği,
ekonomik kalkınmayı desteklemekten ziyade, uygulamada kamu sektörüne sağlanan
kredi miktarının azaltılması anlamına gelen fiyat istikrarını sağlamak
olmuştur. Bu değişim, iki önemli gelişmeyle belirginlik kazanmıştır.
Bu gelişmelerden ilki, Parlamento’nun 1994 yılında çıkardığı bir kanunla,
Merkez Bankası'nın Hükümet'e verdiği kredinin her yıl tedricen azaltılarak 5
yıl içinde genel bütçe ödenekleri toplamındaki yıllık artışın yüzde 3'üne kadar
indirilmesi olmuştur. İndirimden önce toplam bütçe ödenek artışının yüzde 15'i
oranında bir imkan Hazine’ye sağlanıyordu. Bu tarihten itibaren, diğer modern
merkez bankalarında olduğu gibi Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'na
bağımsızlık verilmesi fikri hız kazanmaya başladı.
İkincisi, 1997 yılında, Merkez Bankası ve Hazine arasında imzalan bir
protokolle, Merkez Bankası kamunun finansmanını sınırlama ve hatta durdurma
imkanına kavuşmuş, ayrıca Merkez Bankası'na kısa vadeli faiz oranlarını
belirleme yetki ve sorumluluğunu verilmiştir.
Şimdi, izninizle, son 70 yıldaki Merkez Bankası para politikalarına
kısaca değinmek istiyorum. Türk para politikasında son 70 yılda 4 ana yönelme
olduğu söylenebilir. Bunlar; geleneksel yönelme, modernleşmeyi hedefleyen
yönelme, 1994 Krizi'ne karşı yönelme ile finansal istikrara ve merkez bankası
bağımsızlığına yönelme. Bunları kısaca açıklayayım.
Geleneksel para politikası, bankaların kredi limitlerini doğrudan
etkileyerek özel ve kamu sektör harcamalarını kontrol etmeyi amaçlıyordu. Kamu
Sektörü Borçlanma Gereği, genel olarak Merkez Bankası tarafından finanse
ediliyordu ki bu, para politikasının maliye politikasına tabi olduğu anlamına
geliyordu. Özel sektör kredi talebinin, kontrollü faizlerle, kredi veren
mevduat bankalarıyla ve öncelikli sektörlere otomatik olarak kredi sağlayan
reeskont imkanlarıyla karşılandığı bir mali yapıda, para arzı büyük ölçüde
toplam kredi talebi tarafından belirlenmekteydi.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 1980'lerin ortasında bir modernleşme
sürecine girdi. Yeni süreç, Merkez Bankası'nın bankacılık sisteminin toplam
rezervlerini kontrol ederek, seçilen para politikasına uygun para arzını
ayarlayabilmesine imkan tanıdı. Ancak, bu uygulama yeni kurumsal düzenlemeleri
de gerektirdi. Bu bağlamda ilk adım olarak 1985 yılının başlarında, iç
borçlanma amacıyla haftalık hazine bonosu ihalelerine başlanmıştır. Toplam
rezervler ve para arzı arasında istikrarlı bir ilişkinin sürdürülebilmesi,
mevduat bankalarının mevduat munzam ve disponibilite yükümlülüklerini tam
olarak yerine getirmelerine bağlı olduğu için, karşılıkların zamanında
yatırılmasına yönelik ilave düzenlemeler getirildi.
Reeskont uygulaması sadece orta vadeli kredilerde sözkonusu olduğundan,
mevduat bankalarının likidite gereksinimleri Merkez Bankası tarafından
karşılanmak zorundaydı. Bankaların reeskont imkanı yoluyla rezerv
oluşturmalarını mümkün kılmak amacıyla, bankacılık sistemindeki fazla
likiditeyi mobilize etmek için piyasaya yönelik bir dağıtım sisteminin
kurulması gerekiyordu. Piyasadaki fazla likidite ile bankaların likidite
ihtiyaçlarını buluşturmak gerekiyordu. Bu önlemler, sonuçta toplam rezervlerin
kontrolü için bir araç haline gelen açık piyasa işlemlerinin yürütülebilmesi
için gerekli önkoşulları oluşturuyordu.
Buna göre, 1985 ve 1986 yılları, hazine kağıtlarında haftalık ihalelerin
başladığı, mevduat munzam karşılıkları ve disponibilite sisteminde yeni
düzenlemelerin yapıldığı ve bankalararası para piyasasının kurulduğu yıllardır.
Bu kurumsal değişiklikler, Merkez Bankası'nın klasik merkez bankacılığı işlevlerini üstlenmesini ve bankacılık
sisteminin toplam rezervlerini konrol etmeye yönelik bir para programına
geçişin hızlanmasını sağladı. 1988 yılından itibaren, para politikasının en
önemli özelliği, piyasaların işlemlerine ve karşılıklı bağımlılığına
dayanması ile piyasa güçlerini devreye
koyması olmuştur.
Bu süre içinde, Merkez Bankası’nın en önemli politika değişikliği 1990
Ocak ayında ilan edilen para programı uygulamasıydı. Parasal gelişmeleri bu
program bazında değerlendirdiğimizde, 1990 yılında piyasalarda yeni bir
istikrar sağlanarak, parasal hedeflerin gerçekleştirildiği görülmektedir.
Parasal programın hedefleri büyük ölçüde Merkez Bankası iç varlıklarının artışı
kontrol altına alınarak gerçekleştirilmiştir. İç ve dış piyasalardaki uygun
koşullar kamu açığının finansmanını mümkün kılmıştır.
Ancak takip eden yıllarda, para programı bir kaç yönden baskı altında
kalmıştır. 1991 yılındaki Körfez Savaşına olan coğrafi yakınlık, döviz ve faiz
oranlarında artışa yol açan büyük miktarda mevduat çekilmeleri bankacılık
sektörünü büyük ölçüde etkilemiştir. 1991 yılında, Merkez Bankası döviz
rezervlerini asgari düzeyde tutarken döviz kurunun istikrarını korumaya
çalışmıştır.
İkinci güçlük, parasal program hedeflerinden sapmalara yol açan, kamu
finansman ihtiyacı ve bütçe açıklarının kontrol altına alınamamasıydı.
Üçüncüsü ise, 1994 krizinin ortaya çıkışıdır. 1994 mali krizinin
nedenlerine girmeksizin, para politikası açısından bu yılın zor bir yıl
olduğunu söylemek yeterli olacaktır. Kamu açığındaki artışa rağmen Hazine'nin
iç borçlanma faizlerini düşürmekte ısrar etmesi, bankaların Hazine bonolarına
olan talebinin düşmesine yol açmıştır. Diğer taraftan, derecelendirme
kuruluşlarının Türkiye'nin dış borç notunu düşürümeleri nedeniyle, dış
borçlanma için koşullar uygun değildi. Hazine açıklarını büyük oranda Merkez
Bankası rezervleri ile finanse etmek zorunda kaldı. Döviz rezervlerindeki hızlı
azalış ve faizlerdeki artış karşısında, Merkez Bankası rezervlerini artırmak ve
para piyasalarında istikrarı sağlamak için yoğun çaba harcadı. Bu amaçla, ve
1994 yılı Nisan ayında IMF ile imzalanan stand-by programındaki enflasyon
hedefine ulaşmak için, sıkı para ve kredi politikaları hazırlandı. Bu programda
ayrıca döviz kurları, uluslararası rezervler ve net iç varlıklar hedeflendi.
Ancak, program tam rayına oturmuşken erken seçimler araya girdi ve sözkonusu
program ve para politikası, 1995 yılı Ağustos ayında büyük ölçüde değişikliğe
uğradı.
Merkez Bankası'nın para politikası 1996 yılı başından itibaren kendi
bilançosundaki ve parasal büyüklüklerdeki artışı yavaşlatmaya ağırlık verdi. Aynı zamanda, Merkez Bankası’nın
bağımsızlığı fikri de ciddi bir ivme kazanmaya başladı. Merkez Bankası'nın
Hazine'ye verdiği avanslar yasal limitler içinde kaldı. Kontrollü dalgalanan
döviz kuru politikası, toptan eşya fiyat endeksi enflasyonunu dengelemek için
Türk lirasının değerinin biraz düşmesine izin verirken para piyasalarını teşvik
etmeye başladı. 1996 yılında da, Türkiye’nin iç mali piyasaları olumlu
gelişmeler göstermeye başladı ve faizler Merkez Bankası'nın kontrolü altına
girdi.
Mali piyasalardaki istikrarı korumak 1996 ve 1997 yıllarında para
politikasının en önemli hedefiydi. Sadece net dış varlıklardaki artışlara
paralel olarak rezerv para oluşturmak bir politika haline geldi. Kamu sektörüne
verilen nakit kredi, 1997 yılında azalmaya devam etti. Parasal göstergeler M1
ve M2 ile rezerv para azalırken, M2Y reel anlamda artış gösterdi. 1997 yılında
döviz kuru politikası, reel döviz kurunu istikrarlı düzeyde tutmaya yöneldi.
Yılın başında ilan edilen 1998 yılı para politikasında ana hedef, yılın
ilk yarısında makroekonomik hedefleri gözeterek yıllık yüzde 100 olan enflasyon
oranını yüzde 50’lere çekmek için alınan önlemleri desteklemekti. Rezerv para,
yılın ilk çeyreğinde yüzde 18 den yüzde 20 bandına yükselecekti. Merkez Bankası
net iç varlıklarının artışını sınırlamaya ve net dış varlıklardaki artışa
paralel olarak para yaratmaya devam edecekti. Döviz kuru politikası kuru
enflasyon hedefiyle uyumlu tutacaktı. 1 Nisan 1998 tarihi itibariyle, yılın ilk
çeyreğindeki para programı sonuçlarının beklentilere cevap verdiği görüldü ve
yılın ikinci çeyreğinde de para programına aynı şekilde devam edilmesi
kararlaştırıldı. Döviz kuru politikasına da, yılın ikinci çeyreğinde tahmin
edilen enflasyon oranı baz alınarak devam edilecekti. İkinci çeyrekte rezerv
para büyümesinin, ilk çeyrektekinden daha az olması hedeflendi.
Temmuz 1998 başında Merkez Bankası, yılın ikinci yarısında para
politikasının IMF ile yapılan Yakın İzleme Programına uygun olarak yürütüleceğini açıkladı. Bu, para ve döviz kuru
politikalarının yılın ikinci yarısında enflasyon oranının yüzde 50'ye
indirilmesi hedefiyle tutarlı olması demekti. Yılın ilk iki çeyreğinde rezerv
para hedeflerinin tutturulması, faizleri yükselten yoğun sterilizasyonlar
gerektiriyordu. Enflasyonla mücadele edilen ve güçlü maliye politikasının
uygulandığı bir dönemde para talebini ve para çarpanlarını tahmin etmek
zorlaştığından dolayı, Merkez Bankası, kendi bütçesindeki net iç varlıklar
kalemini yeni bir gösterge olarak seçti. Hedef, 1998'in sonunda eksi 1514
trilyon TL olarak belirlendi. Buna karşın, döviz kuru politikası enflasyonla
mücadele çabalarıyla daha uyumlu olacaktı; böylece, döviz kurunun 1998 yılı
boyunca enflasyon oranıyla paralel tutulacağı açıklandı.
Ekim ayında yılın dördüncü çeyreği için para programı, öngörülen maliye
politikası ile uyumlu kalarak ve likidite üzerindeki kontrolünü sürdürerek
özellikle Rusya’dan kaynaklanan yeni dış gelişmelere uygun olarak gözden
geçirildi. Merkez Bankası, yıl sonu net iç varlık hedefini 700 trilyon TL
olarak yeniden ayarladı. Para politikası, enflasyonu düşürme çabalarına paralel
olarak, Türkiye'nin uluslararası rekabet gücünü korumak ve Türk lirasına
duyulan güveni sürdürmek şeklindeki
amaçlarını kusursuz uygulamaya devam etti.
Türkiye'nin mevcut para programının, dört ana kuralı takip ettiği ve iki
ilkeyi benimsediği söylenebilir. Kurallar şunlardır: 1) Kamu sektörüne Merkez
Bankası kredisi sağlanmayacaktır. 2)
Piyasalar için sadece döviz alımları ve açık piyasa işlemleri yoluyla likidite
yaratılacaktır. 3) Şeffaflığa ve
güvenilirliğe daha fazla önem verilecektir, ve 4) Faiz ve döviz kuru
belirlemesinde ileriye dönük yaklaşım benimsenecektir. İlkeler ise şunlardır:
1) Para politikası, tek başına enflasyonun düşürülmesinde etkili olamaz, maliye
politikası ve yapısallarla desteklenen
bir makro politikalar çerçevesinde katkıda bulunur, ve 2) Piyasalardaki ve
ödemeler sistemindeki mali istikrar çok dikkatli bir şekilde takip eder.
Bu ana kurallar ve ilkeler doğrultusunda yürüttüğümüz para poltikasının
temel araçları, kısa vadeli faiz oranları, açık piyasa işlemleri, mevduat
munzam karşılıkları, gecelik işlemlerdir.
Şimdi müsaadenizle, ileriye dönük olarak Türkiye Cumhuriyet Merkez
Bankası'nın orta vadeli hedeflerini aktarayım.
Son yıllarda, sorumluluklarında bazı azalmalar görülen dünyada merkez
bankacılığının hedeflerinde
basitleştirme eğilimlerine şahit olmaktayız. Örneğin, Hükümetlere kredi vermek
artık bir merkez bankasının temel görevleri arasında yer almamaktadır. Günümüz
merkez bankalarının sadece tek bir hedefi var: fiyat istikrarını sağlamak. Bu
fiyat istikrarının orta dönemde sağlıklı büyüme ve yüksek istihdam olanaklarına
imkan tanıdığı genelde kabul gören bir prensip. Bu bağlamda, batı
ekonomileriyle entegre olmayı hedefleyen Türk ekonomisinin en önemli
kurumlarından biri olan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nın, orta ve uzun
vadeli stratejilerini belirlerken modern merkez bankacılığı eğilimlerini göz
önüne alması şaşırtıcı değildir.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nın, diğer merkez bankaları gibi, temel
hedefi olarak ekonomide fiyat istikrarını sağlamayı seçmesi de sürpriz
değildir.
Yeri gelmişken, fiyat istikrarı hedefiyle ilgili olarak iki noktayı
açıklamak isterim. Birincisi, Merkez Bankası’nın fiyat istikrarı hedefi ile
fiyat istikrarındaki sorumluluğu iki farklı konudur. Fiyat istikrarı sadece
düşük enflasyon ortamında sağlanabilir. Merkez Bankası fiyat istikrarını koruma
sorumluluğunu yüklenmeden önce, ekonominin anti-enflasyonist bir sürece girmesi
gerekir. Ayrıca, yıllardır enflasyonun yüksek seyrettiği Türkiye'de enflasyon
oranını Batı ekonomilerinin seyivesine indirmenin çok geniş kapsamlı bir çaba
gerektirdiği ve bunun sadece Merkez Bankası'nın çabalarıyla ulaşılacak bir
hedef olmadığı da iyi bilinen bir gerçektir. Burada Merkez Bankası'nın rolü,
kapsamlı bir enflasyonla mücadele programının bir parçası olarak, fiyat
istikrarı hedefini takip etmek olmalıdır. Ekonominin tüm unsurları tarafından
sağlanan ortak çabayla enflasyonun düşürülmesi gerçekleştirildiğinde, ancak o
zaman Merkez Bankası fiyat istikrarını sürdürme sorumluluğunu
üstlenebilecektir.
Fiyat istikrarı hedefi konusunda vurgulamak istediğim ikinci bir husus
ise, merkez bankalarının mikro-ekonomik işlevleridir. Ödemeler sisteminin etkin
işleyişi ve finansal piyasalardaki istikrar, bir merkez bankasının iki temel
işlevidir. Bu iki işlev ayrıca, fiyat istikrarı hedeflerini destekleyen bir
şekilde de yürütülebilir. Gerçekten de, güçlü ve etkili bir mali sektör ve
ödemeler sistemi, fiyat istikrarı açısından gereklidir.
Öncelikle fiyat istikrarından sorumlu olan Türkiye Cumhuriyet Merkez
Bankası tarafından üstlenilen ekonomik görevler bu hedefle uyumlu olmalıdır.
Fiyat istikrarı hedefiyle çelişen veya çabalarını zorlaştıran işlevler Merkez
Bankası'na verilmemelidir. Bu tür çelişkili işlevlerden kaçınmak, Merkez
Bankası'nın orta ve uzun vadeli stratejik planlamasının temel konusudur.
Türkiye'nin boyutları, coğrafik konumu, tarihi, yasal yapısı ve
teknolojik gelişim derecesi gibi sebepler gözönüne alındığında, Merkez
Bankası'na verilen fonksiyonların fiyat istikrarını engelleyip engellemediğini
belirleyen bir kaç kriter vardır. Fiyat istikrarına öncelik veren bir merkez
bankası için, para politikasının etkili kullanımı bir zorunluluktur. Dolayısıyla,
para politikasının etkinliği ile çelişen her işlevin bertaraf edilmesini
gerektirmektedir.
Bu da, özellikle para politikasının etkinliğini sağlayan temel koşul
olarak, Merkez Bankası’nın kendi bilançosu üzerindeki kontrolünü artırması
demektir. Fiyat istikrarı hedefini gerçekleştirmek için bu kontrolün önemi
vurgulanmalıdır. Son 10 yıl içinde, Merkez Bankası bilançosunda özellikle de
aktif tarafında önemli iyileşmeler olmuştur. Dış varlıklar artmış, değerleme
hesabı da dahil, kamu sektörüne sağlanan kredilerdeki düşüş sayesinde iç
varlıklar büyük ölçüde azalmıştır. Bu süreçte son adım, Merkez Bankası'nın
Hazine'ye vermek zorunda olduğu avansı sıfıra indiren bir kanun çıkarmak
olacaktır. Merkez Bankası ile Hazine arasında geçen yılın ikinci yarısında imzalanan
protokol, Merkez Bankası tarafından yürütülen para politikalarının etkinliğini
doğrudan arttırmıştır. Merkez Bankası Kanunu'nda yapılacak bir değişiklik, bu
etkinlik artışını devam ettirecektir. Bu yüzden, Merkez Bankası ile Hazine
arasındaki mali ilişkiyi yeniden gözden geçirmek ve Merkez Bankası'nın
bilançosu üzerindeki kontrolünü artırmak, fiyat istikrarı hedefinin
gerçekleştirilmesine büyük oranda yardımcı olacaktır.
Maalesef, son yıllarda Merkez Bankası bilançosunun aktif kısmında görülen yapısal iyileşmeler,
bilançonun pasif kısmında görülememiştir. Merkez Bankası'nın TL yükümlülükleri
toplam yükümlülükler içinde küçük bir yer tutumaktadır. Yüksek enflasyonun
bilançomuzdaki yansıması olan bu olumsuz durumu düzeltmek için, bu sorunun ana kaynağı
olan enflasyonun kendisini kararlı bir şekilde indirmek gerekir.
Yükümlülüklerimizi Türk lirasına çevirmek, orta vadede en büyük hedefimizdir.
Bağımsızlık da Merkez Bankası'nın orta ve uzun vadeli beklentilerini
etkileyen diğer bir önemli etkendir. Hedeflerini bağımsız bir şekilde seçebilen
bir merkez bankası, fiyat istikrarını kendisine hedef seçebilir. Enstrümanlarını serbest bir şekilde seçebilen
bir merkez bankası, para politikasını da etkili bir şekilde uygulayabilir.
Siyasi otoriteden bağımsız olan bir merkez bankasının, siyasi
belirsizliklerden kaynaklanan iktisadi dalgalanmaları en aza indirmekte daha
başarılı olduğu da bilinen bir gerçektir. Günümüzde, bağımsız merkez
bankalarının parasal ve mali istikrarı sağladığı ekonomilerin çok güçlü olduğu
açıkça görülmektedir.
Konuşmama son verirken, izninizle Merkez Bankası'nın orta ve uzun vadeli
stratejilerinin özelliklerini bir kez daha tekrarlamak istiyorum. Bunlar, fiyat
istikrarını temel hedef olarak seçmek; fonsiyonları ve temel hedefi arasında
tutarlılık sağlamak; parasal misyonunu yerine getirmesini engelleyebilecek
işlevleri değiştirmek veya ortadan kaldırmak; ve bütün bunları bağımsızlık
içinde yapmaktır.